城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經(jīng)濟體制，城市規(guī)劃體系的改革進行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進，越來越得到業(yè)內(nèi)人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

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1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過15年的發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調(diào)整、修改，以適應我國社會經(jīng)濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)框架，為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規(guī)劃，尚處于物質(zhì)建設規(guī)劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經(jīng)驗和教訓，尋求與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內(nèi)容的科學化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎，編制體系是依據(jù)，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃，促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎上，重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問題的解決、區(qū)域經(jīng)濟復興、區(qū)域基礎設施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐

l.1現(xiàn)狀及問題

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前，我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段，正面臨經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制、經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說，我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經(jīng)濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無從參照城鄉(xiāng)規(guī)劃編制情況的匯報；規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應市場經(jīng)濟下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，面對市場經(jīng)濟下出現(xiàn)的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國家有關規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯(lián)模式，以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀60年代，大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模，職能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經(jīng)濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市間的競爭，越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發(fā)展階段，面臨經(jīng)濟發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯，城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟和設施完備的優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內(nèi)的各類資源，特別是對城市地域內(nèi)的空間資源進行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯(lián)時期引進的，經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展，經(jīng)歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關的規(guī)范陸續(xù)出臺，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術規(guī)范。20世紀80年至今，全國各地已經(jīng)按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎設施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟發(fā)展階段所表現(xiàn)出來的不同特點，一方面說明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位，表現(xiàn)為我國空間規(guī)劃系列不完善，直接導致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù)，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù)，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問題。一是國發(fā)[1996]18號文：“城市總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實保護和節(jié)約土地資源。”二是國發(fā)[1997]11號文：“城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄l(fā)[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?！庇纱丝梢?，國家對于城市總體規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規(guī)劃是指導城市建設發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設項目規(guī)劃。

2．3近期建設規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標的研究，注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題，突出規(guī)劃強制性內(nèi)容的規(guī)定，充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設項目的規(guī)模和時序。針對近期建設規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變，國務院《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度，強調(diào)了近期建設規(guī)劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規(guī)劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內(nèi)容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構(gòu)和完善，應為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標和藍圖，同時還應從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經(jīng)濟下的應對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據(jù)。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機的聯(lián)系。按其深度而言，同一個規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容，也有屬于詳細規(guī)劃層次的內(nèi)容。對于它們的類別、任務、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應按城鎮(zhèn)實際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃；近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據(jù)各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設計等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的，主要是近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長遠目標和整體構(gòu)想，起原則指導和調(diào)控作用。近期建設規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn)，應該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點，必須使近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎上，根據(jù)有關法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，實施規(guī)劃意圖的主要手段。控制規(guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結(jié)合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進行規(guī)劃實施管理的工作依據(jù)，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經(jīng)過規(guī)定程序?qū)徟脑敿氁?guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質(zhì)做出安排，規(guī)定應該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強度和控制指標；更詳細地規(guī)定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當?shù)撵`活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵

我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結(jié)合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū)，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高，與中心城市存在著密切社會經(jīng)濟聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構(gòu)建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構(gòu)筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，建立相對獨立的產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟地域單元，也可視作一個基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制情況的匯報他城鎮(zhèn)群實現(xiàn)進一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡狀發(fā)展關系，從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結(jié)果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強制性內(nèi)容，指導三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎設施建

設，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設，促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施，實現(xiàn)區(qū)域整體利益和長遠利益最優(yōu)，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，率先實現(xiàn)全面建設小康社會的目標。經(jīng)過近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經(jīng)或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發(fā)區(qū)的建設、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯(lián)系起來，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學的規(guī)劃引導其健康發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會經(jīng)濟聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結(jié)構(gòu)性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結(jié)構(gòu)組成，與城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應。而城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規(guī)劃指導發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)

劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結(jié)構(gòu)性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內(nèi)容與政策規(guī)劃相對應，并分別以對應的政策規(guī)劃為依據(jù)，同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來說，政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次；專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題，也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區(qū)管理機構(gòu)，如“區(qū)域建設委員會”“城市聯(lián)合委員會”等。借鑒國外成功的經(jīng)驗，建立跨行政區(qū)管理機構(gòu)很有必要。關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經(jīng)驗表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區(qū)體制改革設想

在我國，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經(jīng)濟區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下，市帶縣體制就其本質(zhì)上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū)，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現(xiàn)在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國特大城市行政區(qū)劃

開始作出調(diào)整，由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法?！俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象；三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎設施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力，首先是加快區(qū)域性基礎設施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設過程中，一是區(qū)域性的基礎設施建設必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導下進行；二是創(chuàng)新機制，解決好區(qū)域基礎設施建設資金；三是建立專門的區(qū)域性基礎設施建設發(fā)展基金，成立具有經(jīng)濟調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高建設資金利用率。

寫一篇家鄉(xiāng)城市化的變化的報告（1500字),

廣東高要“進城”：一個中小城市的城鎮(zhèn)化樣本

城鎮(zhèn)化被作為今年擴大內(nèi)需的一個著力點

粵每年需推動近八十萬人從農(nóng)村進入城市

雙轉(zhuǎn)移背景下的中小城市，如何應對這一特殊的人口遷徙？

高要“進城”

一個中小城市的城鎮(zhèn)化樣本

去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議,有別于以往的一大內(nèi)容就是強調(diào)推進城鎮(zhèn)化。

會議提出把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務,放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制,并將城鎮(zhèn)化作為今年擴大內(nèi)需的一個著力點。

在廣東,來自省住建廳的數(shù)據(jù)顯示,截至2008年,我省的城市化率為63.37%,高于全國45.70%的平均水平。不過《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》要求,到2020年,我省城鎮(zhèn)化水平應達到80%。

這就意味著從現(xiàn)在開始,廣東城鎮(zhèn)化率須每年提高1個多百分點。也就是說,我省每年需要推動將近80萬人從農(nóng)村進入城市。

如何完成中央經(jīng)濟工作會議和《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的目標,穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平,并通過城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需,成為了擺在廣東面前的一大課題。

最近,一份有關肇慶高要推動城市化的調(diào)查報告,引起了中央政治局委員、省委書記汪洋的重視。高要———這個既位于珠三角、又屬于山區(qū)的縣級市———通過產(chǎn)業(yè)集群和人口集聚推動城市化的先行先試,或許能給其他地區(qū)推動城鎮(zhèn)化帶來一些啟示。

高起點規(guī)劃打開城市框架

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制花了2000多萬元

走在高要城區(qū),不時可以看到一幅大型規(guī)劃圖———《高要市新城區(qū)概念性規(guī)劃》。在這幅圖上,高要舊城區(qū)僅僅占了一個角落,而江濱新區(qū)和西江新城兩大新城區(qū)則占據(jù)了絕大多數(shù)面積。通過城市總體規(guī)劃的修編,新規(guī)劃的高要城區(qū)面積從原來的18.5平方公里擴大到38.8平方公里；不久前西江新城納入規(guī)劃后,城區(qū)面積將達到50平方公里。

站在離舊城區(qū)不遠的象山之巔望去,與肇慶端州區(qū)隔西江而望的高要舊城區(qū)背后,有一片群山環(huán)抱的腹地,新興江從中穿流而過。從3年前在同一位置拍攝的照片來看,當時這片腹地主要仍是荒地和池塘。而現(xiàn)在,嶄新而整齊的住宅區(qū)已經(jīng)占據(jù)了其中的大部,這就是高要“一河兩岸”的江濱新區(qū)。

高要市市委書記武臨黔說,雖然高要山多平地少,城市規(guī)模先天受限,但通過適度超前的科學規(guī)劃,高要拉大了城市框架,而通過交通、市政設施的建設,先天的地理障礙將被突破,舊城區(qū)將與新城區(qū)聯(lián)結(jié)成片,城區(qū)面積也將比原來擴大近3倍!

美好的藍圖背后,是對規(guī)劃的高度重視和大量投入。

高要當?shù)匾晃还賳T向記者透露,在高要市的大大小小會上,主要領導總是反復強調(diào)“規(guī)劃”二字,“有時候,哪怕只是一個邀請專家提意見的小會,他們都會親自參加”。從2006年以來,高要僅投入城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的總費用就達到2000多萬元,這種大手筆的規(guī)劃即使在珠三角地區(qū)也不多見。目前,高要除城區(qū)以外,3個中心鎮(zhèn)、12個建制鎮(zhèn)和6個主要工業(yè)園區(qū)、50平方公里的生態(tài)旅游區(qū)也都已完成了總體規(guī)劃。

省委政研室的報告指出,城市對人口的承載能力是有限的,高要如果沒有通過高起點的規(guī)劃,快速拉大城市框架、拓展城市空間,就不可能產(chǎn)生對人口的吸納集聚能力。

工業(yè)化帶動城市化從“金陶園”到“金淘園”一字千金

工業(yè)化是推動城鎮(zhèn)化的必由之路。

省城市發(fā)展研究中心主任宋勁松表示,珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化率能夠達到80%多,遠遠高于東西北地區(qū),與其發(fā)達的制造業(yè)密不可分。工業(yè)化帶來了大量的就業(yè)機會,從而吸納了人口從農(nóng)村進入城市。與專家的想法不謀而合,立足工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化,促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,壯大縣域經(jīng)濟成為高要推動城市化的重要抓手。

高要布局有金淘、金盛、金渡、西區(qū)、祿步、活道六個產(chǎn)業(yè)集聚基地和白金龍工業(yè)帶的“六園一帶”?！傲鶊@一帶”工業(yè)園區(qū)落戶企業(yè)550多家,引進資金300多億元,成為引領全市經(jīng)濟發(fā)展的高地。

在高要還流傳著一個通過主動調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的故事。

金淘園區(qū)原規(guī)劃為承接珠三角陶瓷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,當時,金淘的“淘”其實還是陶瓷的“陶”。陶瓷產(chǎn)業(yè)占地大、單位用地產(chǎn)出少,2006年,高要對園區(qū)進行了戰(zhàn)略性調(diào)整,收回了5300多畝原用于發(fā)展陶瓷產(chǎn)業(yè)的土地,并招商引進了高分子材料、不銹鋼等產(chǎn)業(yè)。就此,園區(qū)從單一的陶瓷產(chǎn)業(yè)園轉(zhuǎn)型為以高新技術產(chǎn)業(yè)為主的多元化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園,土地價值比原來提高數(shù)倍?！疤铡弊猪樌沓烧碌馗某商越鸬摹疤浴焙?這個故事也就被戲稱為“一字千金”。

園區(qū)負責人介紹,金淘園區(qū)現(xiàn)有企業(yè)全面達標達產(chǎn)后,年產(chǎn)值將超過200億元,這就相當于再造一個高要的規(guī)模工業(yè)。金淘園區(qū)所在地———金利鎮(zhèn)有關負責人還介紹,得益于園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,金利鎮(zhèn)城區(qū)面積從2003年的4.8平方公里,擴大到目前的20平方公里。在鎮(zhèn)區(qū)的15萬常住人口中,外來工占到了7.2萬人,已經(jīng)超過了戶籍人口。城鎮(zhèn)化水平達到54.95%,遠高于高要全市平均水平。

高要市市長徐敏堅表示,工業(yè)化帶來的不僅是就業(yè)機會,沒有工業(yè)化就沒有經(jīng)濟總量的大幅增加,高要也不可能有能力推動大規(guī)模的人口集聚。

引進品牌房企帶動人口聚集

珠三角和本地房企紛紛聞風而動

李先生是高要市政府的一名普通公務員,過去一家三口都住在與高要城區(qū)一江之隔的肇慶端州區(qū)。不過前年,他在高要城區(qū)買了一套商品房,舉家搬了過來。李先生說,過去高要幾乎沒什么樓盤,不過近幾年新樓盤如雨后春筍般涌現(xiàn)?！霸瓉砦揖拖霌Q套大點的房子,正好現(xiàn)在高要選擇多,而且房價比端州還便宜。搬過來后,上下班也方便多了?！?/p>

這種變化源于高要近年房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。采訪中,幾乎每一位受訪者都認為引進碧桂園和祈福兩大知名房企,對提升高要房地產(chǎn)業(yè)整體水平,起到了關鍵的輻射帶動作用。

2006年7月,碧桂園拿下象山前的一塊荒地,興建一批商住樓和別墅,2007年開盤后,銷售暢旺。隨后,祈福集團也順利進駐。目前,碧桂園和祈福集團在高要共有3個項目,更為重要的是,因為他們的進駐,使得珠三角和本地的房企聞風而動,一批優(yōu)質(zhì)樓盤冒了出來,吸引了越來越多的周邊市民到高要安居置業(yè)。

來自于佛山的樂添房產(chǎn)經(jīng)營有限公司營銷總監(jiān)羅壯志介紹,早在2006年以前,樂添公司就進駐了高要并建有樂添大廈項目?！爱敃r,幾個月都賣不出去幾套。而2009年我們公司的新項目麗景花園,預售僅幾百套,一開盤就賣完了。”

目前,高要城區(qū)在建樓盤17個,施工面積達134.89萬平方米,是幾年前的10多倍。2009年1-11月,高要城區(qū)商品房銷售面積37.8萬平方米,同比增長198%。預計全年可達到40萬平方米,增長200%。此外,目前來自高要以外的購房者已經(jīng)超過五成。其中,來自肇慶端州城區(qū)的購房者更是占了很大部分。

房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,有效地促進了人口的集聚和服務業(yè)的興旺。僅碧桂園進駐高要的消息傳開后,一批在肇慶端州城區(qū)從事飲食娛樂業(yè)的業(yè)主,就紛紛出動到高要城區(qū)收購臨街商鋪。據(jù)統(tǒng)計,2009年全市飲食業(yè)、娛樂業(yè)、商貿(mào)業(yè)的從業(yè)戶數(shù)以及個體工商戶均是2006年的2倍多。推動城市化還需要做什么

視點1“讓已經(jīng)進入城市的人能有更加體面的工作、更高的收入和更好的居住條件,使他們能在城市定居下來,并且逐步享受到城里人的福利”

城市化從根本上說就是農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移,通過提供就業(yè)機會把農(nóng)村人口吸引到城市是城市化的必備條件,但也只完成了城鎮(zhèn)化的第一步。

以珠三角為例,珠三角目前大約集中了全省80%的GDP,但人口卻只占到全省的一半左右。省城市發(fā)展研究中心主任宋勁松指出,這就說明了有20%-30%的人口處于半城市化狀態(tài)。他表示,城市化的核心就是要讓已經(jīng)進入城市的人能有更加體面的工作、更高的收入和更好的居住條件,使他們能在城市定居下來,并且逐步享受到城里人的福利。

目前,我省共有外來人口約3000萬,他們多數(shù)從事一些較為低端的工作,收入水平與城鎮(zhèn)居民人均收入相比有相當距離。有限的收入使不少外來工大有身在城市卻被邊緣化的感慨,揣著微薄的收入?yún)s不敢消費。宋勁松表示,城市化的進程中,既有拉力也有阻力。“拉力是指城市中就業(yè)、生活、服務的吸引力,阻力則是城市生活成本高、城市對勞動者技能的高要求等等?！币愿咭獮槔?前年高要實現(xiàn)農(nóng)村教師收入與公務員相當后,鎮(zhèn)級中小學教師人均月收入從2006年的1342元提高到現(xiàn)在的4139元,增長2倍多,農(nóng)村教師因此開始有能力到城里買房?？梢?收入的提高將大大增加拉力,對于農(nóng)村人口進入城市并扎根,起到了關鍵作用。

讓農(nóng)民進入城市并斬斷土根,還要保證他們有穩(wěn)定的生計來源,有更強的職業(yè)技能。宋勁松認為,工業(yè)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互配合、同步發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可以大大提高生產(chǎn)力,使更多的農(nóng)村勞動力解放出來,這將推動更多農(nóng)民去城市尋求更好的發(fā)展。與此同時,也要提供更多的職業(yè)培訓,使他們獲得在城里生活的技能。

去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務,放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制,也是推動城鎮(zhèn)化的下一項課題。省委政研室有關專家指出,改革戶籍制度,在制度上保證農(nóng)民工從城市“邊緣人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛笨滩蝗菥彙?/p>

從1月1日起,我省開始全面推行居住證制度,居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的,還可以申請常住戶口。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英指出,在戶籍制度短時間內(nèi)不可能取消的情況下,以居住證取代暫住證適度消弭戶籍人口與非戶籍人口之間的差異,是一次有益的探索。伴隨著居住證制度的推行,非戶籍人口的福利待遇也將隨之提高。1月1日起施行的《廣東省流動人口服務管理條例》規(guī)定:流動人口在廣東按規(guī)定享有職業(yè)技能培訓、公共就業(yè)服務、傳染病防治和兒童計劃免疫保健服務等七大類公共服務,辦理了居住證的流動人口還可以享有在居住地申領機動車駕駛證等四大類公共服務。不過即便如此,基本公共服務的享受待遇,非戶籍人口與戶籍人口相比仍有不少差距。宋勁松指出,城市公共服務的供給不足,與小城鎮(zhèn)的財力有限有相當關系。未來,必須強化中小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)的公共財政能力和它們對于公共服務供應的水平。

“雙轉(zhuǎn)移”:城鎮(zhèn)化好途徑

視點2“偏遠地區(qū)的勞動力就近進入自己所在縣城或中心鎮(zhèn)就業(yè),原來的生活習慣、文化背景都不會有太大改變,這是一個可以接受的階梯”

高要推動城市化的做法激發(fā)了省城市發(fā)展研究中心主任宋勁松的興奮點。在接受本報的專訪時,宋勁松侃侃而談。他不僅點評了高要城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗和啟示,還為廣東推進城鎮(zhèn)化出了不少點子。

記者:實際上我們看到,高要的主要做法就是通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以工業(yè)化推動城市化,促進農(nóng)村人口進入城市。這正好就是“雙轉(zhuǎn)移”的內(nèi)容。

宋勁松:是的,“雙轉(zhuǎn)移”是推動城鎮(zhèn)化的一個非常好的途徑。在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中相對落后的一些產(chǎn)業(yè),需要騰出去為發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供空間,但這些產(chǎn)業(yè)本身對社會發(fā)展是必要的,它需要尋找一個新的空間,這個空間可能就是欠發(fā)達地區(qū)。對欠發(fā)達地區(qū)來說,在帶動經(jīng)濟增長的同時為當?shù)馗噢r(nóng)民提供就業(yè)機會,這就能讓農(nóng)民就地城市化,讓農(nóng)民更多地向縣城和中心鎮(zhèn)工廠轉(zhuǎn)移,找到新的就業(yè)崗位,開拓視野。當人口集聚發(fā)展到一定規(guī)模就會有完善的服務設施跟進,這些人的存在對提升公共服務設施、提高人口素質(zhì)都有積極意義。

當然,偏遠地區(qū)的勞動力要一次性進入中心城市有比較高的門檻,但如果就近進入自己所在縣城或中心鎮(zhèn)就業(yè),原來的生活習慣、文化背景都不會有太大改變,這是一個可以接受的階梯。因此借助“雙轉(zhuǎn)移”的東風,能夠更好地促進農(nóng)民城鎮(zhèn)化的第一站、橋頭堡———中小城鎮(zhèn)的發(fā)展,這能夠大大降低城鎮(zhèn)化的門檻和阻力。

記者:促進城鎮(zhèn)化,您有什么建議呢?

宋勁松:首先,適當?shù)男姓鲜潜匾?。很多建制?zhèn)甚至是縣城承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和推動城鎮(zhèn)化的能力還很有限,所以能不能考慮對于小城鎮(zhèn)進行一次整合,也就是行政拆并,將幾個小鎮(zhèn)變成一個大鎮(zhèn),大鎮(zhèn)里面重點培育它的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,強化它的城市功能、管理權限,這也是我們可以去做的。我們應該慢慢地對小城鎮(zhèn)的布局進行一次梳理,使更多的小城鎮(zhèn)既能夠成為行政管理的中心,又能夠?qū)⒔?jīng)濟中心和服務中心的作用結(jié)合起來。

第二,在推進工業(yè)化和城市化的過程中,要避免先污染后治理的老路,扶持城鎮(zhèn)化的一個前提條件應該是對這些中小城鎮(zhèn)污水治理、垃圾處理、空氣治理等環(huán)境治理設施作硬性要求。

第三是城市之間可以考慮結(jié)成聯(lián)盟,類似現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中推行的對口幫扶一樣,兩地都能從中得到益處。在對口幫扶的過程中,可以形成發(fā)展生產(chǎn)的鏈條,比如大城市主要從事產(chǎn)業(yè)研發(fā)、提供生產(chǎn)性服務等；而中小城鎮(zhèn)則是“制造業(yè)的廠房”,并且能共享一些稅利。這些機制在對口幫扶的過程中要逐步健全,這也是進一步推進雙轉(zhuǎn)移要做的工作。

2019年陜西十三五規(guī)劃建議誕生記全文

　站在兩個五年規(guī)劃的時空交替點上，11月13日，中共陜西省委十二屆八次全會審議通過了《中共陜西省委關于制定陜西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，把握發(fā)展大勢，順應時代要求，回應群眾期盼，濃墨重彩繪就了陜西未來五年發(fā)展的宏偉藍圖。

——《建議》吹響了凝心聚力、矢志追趕超越的奮進號角。

——《建議》作出了筑夢圓夢、同步夠格全面建成小康社會的莊嚴承諾。

——《建議》賦予了與時俱進、推進“三個陜西”建設邁上更高水平的歷史使命。

科學藍圖已經(jīng)繪就，宏偉目標催人奮進。三秦兒女正豪情滿懷踏上全面建成小康社會新征程，必將譜寫出實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的陜西華章。

《建議》的形成過程，是深入調(diào)研、集思廣益的過程，是積聚民智、民主決策的過程

未雨綢繆，方能運籌帷幄。12月，省委十二屆六次全會部署和安排了“十三五”規(guī)劃編制工作，省委成立了由省委書記趙正永負責，省長婁勤儉和時任常務副省長江澤林、現(xiàn)任常務副省長姚引良先后參與，有關部門同志參加的《建議》起草組，部署了省級領導干部就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題開展調(diào)研的工作。今年7月，省委十二屆七次全會對《建議》起草工作提出了明確的時間和進度要求。

陜西決策者高度重視《建議》起草工作。省委書記趙正永先后四次主持召開專題會議，聽取“十三五”規(guī)劃編制情況匯報，就《建議》的總體框架、基本思路、發(fā)展目標、重點任務提出明確要求。省委書記趙正永和省長婁勤儉分別聽取交通、能源、電力、扶貧、水利、城鎮(zhèn)化等專項規(guī)劃制定情況，指導部門精心編制“十三五”專項規(guī)劃。

為做好《建議》起草工作，一年來，趙正永書記、婁勤儉省長圍繞大西安建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對外開放、生態(tài)建設、扶貧攻堅等事關全省發(fā)展的重大問題深入田間地頭、工廠學校，察民情、問良策。8月初，省委用兩天時間召開務虛會，19位省級領導同志圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、建設內(nèi)陸改革開放新高地、城鄉(xiāng)居民收入、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、金融創(chuàng)新、生態(tài)文明建設等12個調(diào)研課題，進行了深入研討交流。

在省委常委會領導下，《建議》起草工作緊張有序開展。起草組深刻領會*關于謀劃“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的系列重要講話精神，深刻體悟******來陜視察提出的“五個扎實”新要求，深刻理解中央關于未來發(fā)展的基本要求和戰(zhàn)略部署，及時加強與國家有關部門對接溝通，在認真學習、充分吸收各方研究成果的基礎上，于8月底形成了《建議》初稿。

初稿形成后，省委常委會先后討論2次，9月底印發(fā)各市(區(qū))委、省直各部門、各人民團體廣泛征求意見。

10月，省委書記趙正永又分別主持召開省級各民主黨派、工商聯(lián)主要負責人、無黨派人士和省級有關部門負責同志、部分市委書記座談會，再次聽取對《建議》的修改意見。

在一次次認真審議、仔細討論中，一條條意見和建議源源而來，起草組共收到修改意見和建議近千條。

一稿、二稿、三稿……《建議》在一次次修改中逐步豐富、逐步完善。黨的十八屆五中全會后，起草組認真學習全會精神，用五大發(fā)展新理念進一步對《建議》作了深入修改，經(jīng)11月6日省委常委會議最后審定，決定提請省委十二屆八次全會審議通過。

11月13日，凝聚著全省上下智慧和心血的《建議》，在省委十二屆八次全會上獲得一致通過。

大家普遍認為，《建議》集中體現(xiàn)了國家未來發(fā)展的新理念新思路新舉措，緊扣“四個全面”戰(zhàn)略布局和*來陜視察重要講話精神，深刻分析了我省發(fā)展的階段性特征，提出了今后五年發(fā)展的指導思想、主要目標、重點任務和保障措施?！督ㄗh》稿思路清晰、定位準確、措施有力，具有很強的戰(zhàn)略性、前瞻性和指導性，對保持全省經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、實現(xiàn)追趕超越具有重要推動作用。

《建議》客觀 總結(jié) 發(fā)展成就，清醒認識歷史方位，充分展現(xiàn)陜西未來發(fā)展的新愿景

觀大勢，才能定大局、謀大事。

回顧“十二五”，這一時期是陜西發(fā)展歷史極不平凡的五年。全省上下緊緊抓住新一輪西部大開發(fā)和“一帶一路”建設的機遇，妥善應對國內(nèi)外經(jīng)濟風險挑戰(zhàn)，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展邁上新臺階。預計實現(xiàn)生產(chǎn)總值1.8萬億元、人均8000美元，財政總收入3300億元、地方財政收入2055億元，分別是2010年的1.83倍和2.15倍，五年經(jīng)濟年均增長11%、城鄉(xiāng)居民收入年均增長11.5%和14.4%。“十二五”規(guī)劃確定的主要目標基本實現(xiàn)，陜西穩(wěn)步邁入中等發(fā)達省份行列，站在了新的發(fā)展起點上。

今年2月，*來陜視察時指出，“陜西是西北地區(qū)的重要省份，是實施‘一帶一路’戰(zhàn)略的重要節(jié)點。陜西發(fā)展得怎么樣，不僅關乎三秦大地父老鄉(xiāng)親的福祉，而且對西部大開發(fā)戰(zhàn)略、對‘一帶一路’戰(zhàn)略、對西北地區(qū)穩(wěn)定都具有重要意義。陜西正處在追趕超越階段?！?*****的這一重要指示，鼓舞著全省干部群眾，也明確了陜西發(fā)展的歷史方位。《建議》正是依據(jù)邁入中等發(fā)達省份這一基點和“追趕超越”這一定位來科學謀劃“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展，力求使提出的思路、部署更加順應發(fā)展大勢，符合省情實際。

謀劃未來藍圖，把好舵、定好向至關重要。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的大背景下，省委始終堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一，主動適應、積極引領新常態(tài)，強調(diào)“十三五”發(fā)展必須集中精力，全神貫注做到“四個聚焦”：聚焦“四個全面”戰(zhàn)略布局，這是統(tǒng)領現(xiàn)在和未來改革發(fā)展的行動綱領;聚焦“五大發(fā)展新理念”，這是當前和今后一個時期發(fā)展的根本遵循;聚焦*“追趕超越”和“五個扎實”的新要求，這是我們做好各項工作的行動指南;聚焦同步夠格全面建成小康社會，這是未來五年必須完成的硬任務。以“四個聚焦”為基本考量進行謀篇布局、統(tǒng)籌安排，抓住了“十三五”乃至今后發(fā)展的“綱”和“魂”。

適應不同階段發(fā)展需要，與時俱進地提出未來發(fā)展的目標愿景，對于鼓舞全省人民、凝聚力量，一茬接著一茬干、一棒接著一棒跑，把事業(yè)不斷推向前進意義重大。在新的起點上，省委強調(diào)要把陜西“十三五”發(fā)展置于新形勢新變化新要求下來審視、思考和謀劃，提出“到2020年，同步夠格全面建成小康社會，‘三個陜西’建設邁上更高水平”的總體目標。圍繞這一總目標，提出了經(jīng)濟、人民生活水平和質(zhì)量、民主法治社會和生態(tài)環(huán)境等方面的具體目標：經(jīng)濟保持中高速增長，產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，年均增速高于全國平均水平，實現(xiàn)人均生產(chǎn)總值超過1萬美元，富裕陜西建設提高到新階段;城鄉(xiāng)居民收入趕超全國平均水平，現(xiàn)行標準下農(nóng)村人口全部脫貧，全面實施13年免費教育，和諧陜西建設邁上新境界;法治政府基本建成，治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平進一步提高;森林覆蓋率超過45%，美麗陜西建設展現(xiàn)新景象。

這些都充分體現(xiàn)了陜西一脈相承的發(fā)展思路和目標愿景，也與全省人民過上幸福美好生活的期盼高度契合。

《建議》堅持以新理念引領新發(fā)展，著力厚植發(fā)展優(yōu)勢，開辟發(fā)展新境界

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，是黨中央針對中國發(fā)展面臨的新情況、新問題作出的時代回答，是黨的十八屆五中全會最突出的理論貢獻。省委在謀劃“十三五”發(fā)展時，牢牢樹立并切實貫徹五大發(fā)展新理念，自覺把新理念融入謀劃發(fā)展、制定政策、落實任務、部署工作的全過程，貫穿到全面建成小康社會、建設“三個陜西”的各方面。

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。《建議》把強力推進創(chuàng)新發(fā)展作為我省“十三五”的首要任務，明確提出要實施創(chuàng)新強省新戰(zhàn)略，努力在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面走在前列。要緊緊抓住和用好新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重大機遇，以創(chuàng)新型省份建設、西安全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)和西安高新區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設為抓手，加快推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，培育發(fā)展新動力，拓展發(fā)展新空間，率先建成創(chuàng)新型省份。同時，提出強化全面創(chuàng)新、突出科技創(chuàng)新、推動管理創(chuàng)新、注重協(xié)同創(chuàng)新、加強軍民融合創(chuàng)新、培育創(chuàng)新 人才 等六個創(chuàng)新著力點，給出了未來五年實施創(chuàng)新發(fā)展的路線圖。 1 2

簡述城市總體規(guī)劃編制過程中前期分析階段的工作內(nèi)容

一、編制城市總體規(guī)劃前，應對當?shù)噩F(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專項規(guī)劃的實施情況進行總結(jié)，對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價；針對存在問題和出現(xiàn)的新情況，從土地、水、能源和環(huán)境等城市長期的發(fā)展保障出發(fā)，依據(jù)有關規(guī)劃，著眼區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對城市的定位、發(fā)展目標、城市功能和空間布局等戰(zhàn)略問題進行前瞻性研究，作為城市總體規(guī)劃編制的工作基礎。

二、編制前應做好調(diào)查和資料收集

1．現(xiàn)場踏勘或觀察調(diào)查

現(xiàn)場踏勘（ 城市概貌、新發(fā)展地區(qū)、原有地區(qū)、重要工程）；基礎資料的收集與整理；分析研究（ 系統(tǒng)分析整理，定性到定量，提出解決問題的對策）。

2．抽樣調(diào)查或問卷調(diào)查

3．訪談和座談會調(diào)查

4．文獻資料的運用

5．類比

附：應收集基礎資料的內(nèi)容

（一）城市自然條件及歷史資料

地形圖（1：10000或1：5000），氣象資料，水文資料，地質(zhì)和地震資料，城市歷史資料

（二）城市技術經(jīng)濟資料

自然資源，人口資料，土地利用資料，工礦、企事業(yè)單位的資料，交通運輸資料

倉庫資料：各類倉庫、貨場現(xiàn)有和發(fā)展用地等。

學校資料：高等學校及非市屬中等技術學?，F(xiàn)有和發(fā)展師生員工人數(shù)、用地面積等。

科學研究機構(gòu)資料：現(xiàn)有和發(fā)展職工人數(shù)、用地面積等。

非市屬行政機關、團體的資料：其現(xiàn)有和發(fā)展職工人數(shù)、用地面積等。

（三）城市現(xiàn)有建筑物及工程設施資料

建筑物現(xiàn)狀資料：現(xiàn)有住房建筑面積、居住面積、建筑層數(shù)、建筑質(zhì)量、建筑密度等；現(xiàn)有公共建筑的分布狀況、用地面積、建筑面積、建筑質(zhì)量等；現(xiàn)有重要建筑物，工程構(gòu)筑物的設計資料。

工程設施資料：現(xiàn)有市政工程、公共事業(yè)資料、城市園林、綠地、風景區(qū)、名勝古跡的資料、城市人防設施的資料。

（四）城市環(huán)境及其他資料

環(huán)境監(jiān)測成果資料。各廠礦排放廢氣、廢水、廢渣的數(shù)量和危害情況，城市垃圾數(shù)量和分布。地方病及其他有害居民健康的環(huán)境資料。其他有害因素的資料：分布狀況、數(shù)量、危害情況。