關(guān)于特色小城鎮(zhèn)建設(shè)工作報(bào)告

區(qū)住建局緊緊圍繞區(qū)委、區(qū)政府的目標(biāo)任務(wù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后，根據(jù)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)要求城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后，以務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)積、有力的工作舉措城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后，極推進(jìn)我區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。現(xiàn)相關(guān)情況匯報(bào)如下，不妥之處請(qǐng)批評(píng)指正。

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一、的基本情況及小城鎮(zhèn)建設(shè)取得的成效

區(qū)是200312月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷原市市中區(qū)設(shè)立的縣級(jí)行政區(qū)，地處成渝經(jīng)濟(jì)走廊的腹心地帶，輻員面積1258平方公里，轄14個(gè)鎮(zhèn)、7個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?1.14萬(wàn)人。近來(lái)，按照全域、全程、全面小康要求，小城鎮(zhèn)建設(shè)取得顯著效果，一是統(tǒng)籌編制完善集鎮(zhèn)、新村規(guī)劃和土地綜合整治、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)與新村建設(shè)良性互動(dòng)發(fā)展。二是建成鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等一批各具特色、功能完善、設(shè)施齊備的具有較強(qiáng)集聚輻射能力的中心鎮(zhèn)，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、資源等要素向集鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化率不斷提升。三是加快新村“258”規(guī)劃建設(shè)，有序引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住，建設(shè)綜合體，打造交通道路聯(lián)成網(wǎng)、骨干產(chǎn)業(yè)聯(lián)成片、公益設(shè)施聯(lián)成體、服務(wù)體系聯(lián)到戶、生態(tài)農(nóng)居聯(lián)成景的風(fēng)貌。四是小城鎮(zhèn)建筑市場(chǎng)監(jiān)管不斷得到加強(qiáng)，小城鎮(zhèn)建筑市場(chǎng)更加規(guī)范。

二、主要工作

(一)協(xié)助完善集鎮(zhèn)規(guī)劃，確保建設(shè)有序推進(jìn)

在指導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的原則，一是協(xié)助區(qū)規(guī)劃局，組織編制和完善小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而保證城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后了小城鎮(zhèn)建設(shè)的依法有序進(jìn)行。二是及時(shí)協(xié)調(diào)完成了、、、等重點(diǎn)集鎮(zhèn)建設(shè)的近期建設(shè)規(guī)劃和全區(qū)新村建設(shè)點(diǎn)的規(guī)劃，不斷提升農(nóng)民住宅建設(shè)層次，為加快促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

(二)大力指導(dǎo)加快完善道路、雨污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，不斷提升承載能力。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們積極發(fā)揮部門職能作用和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持按照個(gè)性突出、品位彰顯、有機(jī)協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一的要求，帶動(dòng)城鎮(zhèn)面貌整體提升。一是全面加強(qiáng)道路、橋梁的建設(shè)指導(dǎo)工作。在道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，突出前瞻性、科學(xué)性、合理性，完成場(chǎng)鎮(zhèn)道路建設(shè)30多公里，改建橋梁4座;二是全面加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)工作。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，全面加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的整治開發(fā)工作，截至目前，指導(dǎo)完成21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水、電、氣、光纖等基礎(chǔ)設(shè)施改造工程，優(yōu)化設(shè)計(jì)街道(橋梁)路燈、弱電遷改等40多千米，指導(dǎo)實(shí)施雨污水、自來(lái)水及天然氣等管網(wǎng)遷改60多千米，修建白馬等農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)3處;三是指導(dǎo)完成部分重點(diǎn)集鎮(zhèn)的風(fēng)貌改造工作。按照城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的要求，實(shí)施等鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要街道道路黑化10多公里;完成對(duì)、橫山等場(chǎng)鎮(zhèn)主要街道的建筑風(fēng)貌整治，場(chǎng)鎮(zhèn)承載功能不斷提升，人居環(huán)境不斷優(yōu)化。四是爭(zhēng)取無(wú)償資金，為加快小城鎮(zhèn)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。每我們都通過小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、雨污水管網(wǎng)改造等項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)資金，目前爭(zhēng)取到上級(jí)無(wú)償資金約5000萬(wàn)元用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)加快新農(nóng)村建設(shè)，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

一是以“2+4”新村建設(shè)為契機(jī)，建設(shè)“五新一好”新型城鎮(zhèn)綜合體。二是按照重點(diǎn)突破的原則，著力加快示范點(diǎn)為建設(shè)重點(diǎn)，以點(diǎn)示范，以片帶面，加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)和重點(diǎn)村建設(shè);三是結(jié)合城鄉(xiāng)綜合治理，全面推進(jìn)市級(jí)示范片和區(qū)級(jí)示范片建設(shè)，讓全區(qū)農(nóng)村面貌煥然一新。四是農(nóng)村危房工作有序推進(jìn)。由農(nóng)戶自籌資金為主，政府補(bǔ)貼為輔的農(nóng)村危房改造工作已連續(xù)開展四，各項(xiàng)補(bǔ)貼資金足額規(guī)范下?lián)艿綉簟?/p>

(四)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建筑市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)建筑市場(chǎng)的健康發(fā)展

一是成立專職機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑市場(chǎng)的網(wǎng)格化管理。為全面監(jiān)管、規(guī)范小城鎮(zhèn)建設(shè)市場(chǎng)，2015初，經(jīng)區(qū)府批準(zhǔn)，我局創(chuàng)建成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，把建筑業(yè)管理觸角延伸到農(nóng)村和農(nóng)村建筑市場(chǎng)，通過對(duì)建筑施工企業(yè)的資質(zhì)管理，嚴(yán)格執(zhí)行建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出 制度 ，依法打擊無(wú)證、越級(jí)掛靠和轉(zhuǎn)包承接工程的行為，小城鎮(zhèn)建筑市場(chǎng)得到不斷規(guī)范，小城鎮(zhèn)私搭濫建等違法建設(shè)現(xiàn)象得到了有效遏制，鎮(zhèn)容村貌治理初見成效。二是做好房地產(chǎn)開發(fā)和民房確權(quán)辦證工作。根據(jù)我區(qū)實(shí)際，先后制定了《小城鎮(zhèn)建設(shè)管理工作實(shí)施意見》、《農(nóng)村建房須知》、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理法律法規(guī)政策匯編》等辦法和資料，規(guī)范了小城鎮(zhèn)建設(shè)審批、監(jiān)督、執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)施了直接有效管理;實(shí)行一站式服務(wù)，為村民進(jìn)行房屋測(cè)繪，并做好確權(quán)辦證工作，很好解決了農(nóng)民關(guān)心的房產(chǎn)確權(quán)問題，減少了民間產(chǎn)權(quán)糾紛，切實(shí)維護(hù)了廣大群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。三是加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管。為確保工程質(zhì)量和安全，我們從項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、施工等環(huán)節(jié)進(jìn)行了全程監(jiān)督，通過下發(fā)文件，召開專題會(huì)議，組織聯(lián)合檢查組等形式，做到了服務(wù)和管理的雙到位，從而有效防范了安全質(zhì)量事故的發(fā)生。五是全面加強(qiáng)建筑人員的技術(shù)培訓(xùn)。通過開展技能比賽，組織培訓(xùn)等手段，不斷提高農(nóng)民建筑施工人員的技術(shù)素質(zhì)。

三、我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的困難

我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作近來(lái)雖然收到了一些成效，取得了一些成績(jī)，但與一些發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還有較大的差距。

(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)總體水平較低。由于歷史的原因，我區(qū)仍然沒有完全擺脫農(nóng)業(yè)大區(qū)的影子。小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍然偏低，發(fā)展速度也相對(duì)較慢。

(二)小城鎮(zhèn)規(guī)劃相對(duì)滯后。截止目前，除了幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃外，其它鎮(zhèn)因資金困難，小城鎮(zhèn)控制性規(guī)劃編制率不高。因此，導(dǎo)致個(gè)別鎮(zhèn)、個(gè)別地段建設(shè)帶有一定的盲目性和隨意性。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌措困難。由于我區(qū)是新建區(qū)，區(qū)級(jí)財(cái)政薄弱，用于城鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政資金十分有限;小城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體單一，融資渠道少，資金短缺就成為當(dāng)前制約小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要因素。

(四)違法建設(shè)行為時(shí)有發(fā)生。由于農(nóng)村建房面寬、點(diǎn)散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法所隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員配備不齊全，區(qū)住建局監(jiān)管力量有限，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)行為多為私人建房，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)有違法建設(shè)行為發(fā)生。

四、下步打算

(一)繼續(xù)協(xié)調(diào)推進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。我們要在認(rèn)真協(xié)調(diào)做好重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)著手協(xié)助完成其他小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性規(guī)劃的編制工作，切實(shí)促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)逐步走上科學(xué)化和規(guī)范化的軌道。

(二)加大建筑市場(chǎng)管理和房地產(chǎn)開發(fā)力度。一是繼續(xù)拓寬融資渠道，擴(kuò)大投資主體，強(qiáng)化建筑市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記管理，做大做強(qiáng)我區(qū)小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，今著力打造一批有規(guī)模的小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。二是全面加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管，確保不出現(xiàn)質(zhì)量安全事故。三是我們將搞好物業(yè)管理模式的調(diào)研，健全管理機(jī)制，為順利開展物業(yè)管理工作做好前期準(zhǔn)備，四是規(guī)范業(yè)務(wù)流程管理，創(chuàng)新工作思路，更好的服務(wù)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。

(三)完成市區(qū)兩級(jí)下達(dá)的重點(diǎn)工作。高質(zhì)量的落實(shí)好市、區(qū)下達(dá)的加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施、農(nóng)村危房改造、新村建設(shè)任務(wù)等建設(shè)項(xiàng)目，全面提升小城鎮(zhèn)的承載力。

(四)加快示范區(qū)、新村點(diǎn)建設(shè)。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展定位和特色優(yōu)勢(shì)，加快示范區(qū)、新村點(diǎn)的建設(shè)，努力打造城市綜合體、工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、生態(tài)等特色鮮明、功能完善、帶動(dòng)效應(yīng)明顯的小城鎮(zhèn)。

尊敬的馬主任、各位副主任，區(qū)住建局在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，發(fā)揮了職能部門的作用，做了一些工作，取得了一定成效，但與上級(jí)要求還有一定距離。今后，我們將繼續(xù)在區(qū)委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在人大常委會(huì)的有力監(jiān)督下，解放思想，開拓創(chuàng)新，埋頭苦干，大力推進(jìn)我區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，強(qiáng)化建設(shè)和管理各項(xiàng)職能，把我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)推向一個(gè)新的更高的層次。

為什么說城市發(fā)展的滯后會(huì)嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)嚴(yán)重障礙城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問題?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是什么？1．城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘。1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議討論通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。這標(biāo)志著中國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。在改革以后，暫住證制度既可以看做是這種城鄉(xiāng)壁壘存在的標(biāo)志，也可以看做是弱化這種壁壘的一種措施。2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國(guó)社會(huì)中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行配置的。比如，教育和公共設(shè)施的投入。城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國(guó)家財(cái)政投入的，而農(nóng)村中的教育和設(shè)施，國(guó)家的投入則相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分要由農(nóng)村自己來(lái)負(fù)擔(dān)。3．以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘，事實(shí)上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會(huì)身份。這兩種社會(huì)身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實(shí)上的不通婚上就可以看得出來(lái)。目前國(guó)家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會(huì)保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟(jì)、補(bǔ)助等），而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農(nóng)民還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、烈軍屬提供補(bǔ)助救濟(jì)。改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革舉措和政策措施，如全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，實(shí)行農(nóng)民土地承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定；調(diào)整優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，支持農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展；支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移；逐步放開農(nóng)產(chǎn)品流通和價(jià)格，培育農(nóng)村商品市場(chǎng)；實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)等。但是，不可諱言的是，我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)在繼續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾在趨于強(qiáng)化。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的收入差距上，近年來(lái)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市人均可支配收入增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入之比由1978年的2．57?1983年一度縮小為1．82?此后就不斷擴(kuò)大，2003年擴(kuò)大為3．231；已超過改革開放初期。假如考慮到城市居民享有的各種福利和補(bǔ)貼，而農(nóng)民收入中包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支出等因素，實(shí)際收入差距可能要達(dá)到6?1。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌已經(jīng)發(fā)生巨大變化，社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力已經(jīng)有了明顯提高的情況下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然十分突出，除了受工業(yè)化階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平制約外，關(guān)鍵還是制約城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后：城鄉(xiāng)有別的治理體制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了加快工業(yè)化建設(shè)，國(guó)家一方面運(yùn)用行政手段，如通過強(qiáng)制性糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化工業(yè)積累；另一方面限制農(nóng)村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展。改革開放以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍治理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度在相當(dāng)程度上被沿襲下來(lái)，盡管一些地方進(jìn)行了戶籍制度改革，但這些改革因?yàn)殡[藏在背后的社會(huì)福利等諸多因素，需要支付的社會(huì)成本較高，進(jìn)展還不大，因而城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利水平事實(shí)上的不平等還未根本改變。城鄉(xiāng)分割的市場(chǎng)體系從商品市場(chǎng)看，農(nóng)民由于組織化程度低，一般只能進(jìn)入城市集貿(mào)市場(chǎng)進(jìn)行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本上沒有進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)，更難以參與大宗遠(yuǎn)期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)貿(mào)易基本仍由國(guó)有流通企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。從要素市場(chǎng)看，貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)因農(nóng)業(yè)平均利潤(rùn)率偏低和受利益驅(qū)動(dòng)，主要面向城市經(jīng)濟(jì)，城市相對(duì)充裕的資金沒有進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)民參與進(jìn)入市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的條件和渠道都十分有限；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)和城市建設(shè)用地還不能直接市場(chǎng)化，必須通過國(guó)家征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家控制，二級(jí)市場(chǎng)農(nóng)民很難進(jìn)入，農(nóng)民在土地交易中處于弱勢(shì)地位，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中形成的巨額增值收益。城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集中農(nóng)村資源推進(jìn)城市工業(yè)化，在很大程度上阻隔了我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。改革開放后，實(shí)行城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和加工沒有形成有機(jī)聯(lián)系，農(nóng)民難以分享農(nóng)產(chǎn)品的加工增值收益；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在治理體制上獨(dú)立于行業(yè)治理之外，既無(wú)所不包，又自成體系；農(nóng)村“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和城市工業(yè)化并行發(fā)展和過度競(jìng)爭(zhēng)，使得農(nóng)村工業(yè)在市場(chǎng)供求格局發(fā)生變化和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接后，發(fā)展空間受到明顯制約，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱，直接和間接地影響到農(nóng)民分享工業(yè)化的成果。實(shí)行有別的投入機(jī)制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了維持資本密集型城市大工業(yè)的發(fā)展，國(guó)家將資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素集中投向城市，同時(shí)依靠農(nóng)業(yè)積累支持城市工業(yè)發(fā)展。改革開放后，一方面，農(nóng)村的資本、勞動(dòng)力和土地等生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)下，向城市轉(zhuǎn)移和集聚；另一方面，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施投入上，繼續(xù)向城市傾斜，農(nóng)村卻在一定程度上依靠自我積累，如“三統(tǒng)籌、五提留”，進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，由此帶來(lái)城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等各方面的差距不斷擴(kuò)大。綜上所述，體制性因素事實(shí)上形成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化和城市發(fā)展的相互隔離，是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。4改革的困難充分熟悉改革的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。不僅包括用城市生產(chǎn)方式和生活方式改造農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式、生產(chǎn)要素重組和農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)和遷移、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合和組織方式的變化等，還包括整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織、文化等的變遷。這個(gè)過程是一個(gè)伴隨我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段很長(zhǎng)的歷史過程，不可能一蹴而就。但是，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾日趨突出的情況下，我們必須充分熟悉加快推進(jìn)改革的必要性和迫切性，不失時(shí)機(jī)地在重要、關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)改革。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化是伴隨我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的長(zhǎng)期歷史過程，也是一個(gè)不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程要求的復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程，必須充分熟悉到這個(gè)過程的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，熟悉到面臨的矛盾和困難。要肯定，我國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割的局面已經(jīng)有較大改善。但是，也應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性體制因素，如城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的統(tǒng)一、農(nóng)村土地征占用制度的改革、社會(huì)保障制度的建設(shè)依然滯后，有些深層次問題還沒有取得突破性進(jìn)展，還有很長(zhǎng)的路要走。對(duì)此，要有充分的估計(jì)。要循序漸進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，根據(jù)條件成熟程度，不失時(shí)機(jī)地在重要環(huán)節(jié)取得突破；根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在局部地區(qū)先行突破，帶動(dòng)整體推進(jìn)。5統(tǒng)籌發(fā)展深化改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制和機(jī)制，就是要以體制和政策創(chuàng)新為突破口，改革不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的各項(xiàng)制度，從根本上消除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制和政策障礙，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制向不斷適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在要求的方向轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件。深化戶籍改革深化戶籍制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)。在有條件的地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍差別，取消農(nóng)業(yè)戶口，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為依據(jù)，實(shí)行新戶籍治理制度。農(nóng)民取得城市戶口以后，與原城市居民一樣，盡同等義務(wù)，享受同等權(quán)利。逐步取消城市各種消費(fèi)補(bǔ)貼和城市特有的社會(huì)福利，同時(shí)逐步加大對(duì)農(nóng)村的公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入，較大幅度的提高農(nóng)村居民的福利水平?！巴恋?fù)Q社保”推進(jìn)農(nóng)村土地征占用制度改革，實(shí)行“土地?fù)Q社?！钡恼?。改革土地征占用制度，要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，公益性用地要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整土地增值收益在國(guó)家和農(nóng)民間的分配關(guān)系；經(jīng)營(yíng)性土地要真正引入市場(chǎng)機(jī)制，開展集體用地交易試點(diǎn)，由市場(chǎng)機(jī)制決定土地占用價(jià)格。探討建立中心政府、省級(jí)政府與省以下政府的土地出讓金的分成制度，并將土地出讓金納入國(guó)家及地方預(yù)算，以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的所有者權(quán)利，抑制地方政府的擴(kuò)張沖動(dòng)和對(duì)土地資源的粗放性使用。探索土地出讓金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促進(jìn)地方土地資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)“土地?fù)Q社?！钡恼撸r(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地形成的批租收益的一定比例，建立專戶定向用于失去土地農(nóng)民的社會(huì)保障。稅費(fèi)制度改革加快農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的主要對(duì)策，一是逐步減征直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民和城市居民一樣繳納個(gè)人所得稅、增值稅，由此形成的地方財(cái)政缺口由中心和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。二是逐步建立和完善農(nóng)村公共財(cái)政體制，過渡期內(nèi)可加大中心和省、地三級(jí)對(duì)農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，逐步減免和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等收費(fèi)，將農(nóng)村公益性支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理支出列入政府預(yù)算，并逐步增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入。三是鞏固和完善縣統(tǒng)籌為主的農(nóng)村義務(wù)教育，有條件的地方逐步實(shí)行省和縣統(tǒng)籌，區(qū)別情況實(shí)行不同的統(tǒng)籌比例，中心逐步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。第四，促進(jìn)最低生活保障向農(nóng)村延伸，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障在農(nóng)村的覆蓋面。在有條件的地區(qū)，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸和覆蓋進(jìn)入城市的農(nóng)民，逐步實(shí)現(xiàn)最低生活保障城鄉(xiāng)一體化。有條件的地區(qū)逐步擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化過程中失去土地的農(nóng)民，再覆蓋進(jìn)入城市就業(yè)并愿意退出承包地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，進(jìn)而逐步覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。提高農(nóng)民福利加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入，提高農(nóng)民福利水平。加強(qiáng)交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)范對(duì)農(nóng)村公共品投入并使其制度化，國(guó)家新增財(cái)政收入和股權(quán)收益，用于投資和社會(huì)福利支出的，大幅度增加農(nóng)村的分配比例。第六，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度，增強(qiáng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。鼓勵(lì)農(nóng)民建立新型的經(jīng)濟(jì)合作組織，增強(qiáng)農(nóng)民獲取市場(chǎng)信息和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。發(fā)展農(nóng)村金融積極發(fā)展農(nóng)村金融，活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)。按照市場(chǎng)化原則，適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶貸款利率的浮動(dòng)范圍。促進(jìn)農(nóng)村信用社的股權(quán)多元化，股權(quán)形成和流動(dòng)的開放化，努力消除資金流動(dòng)的城鄉(xiāng)封鎖和分割。在加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，謹(jǐn)慎積極地促進(jìn)民間金融發(fā)展和改革創(chuàng)新，有條件地放寬對(duì)民間金融發(fā)展的限制和約束，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展。第八，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理體制改革，切實(shí)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員。穩(wěn)妥地推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)半徑，不斷提高事效率。有條件的地方可試點(diǎn)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府派出機(jī)構(gòu)的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。6期待解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)非常重大的問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)全世界都存在，因?yàn)槌鞘泻娃r(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)，無(wú)論從形態(tài)上還是運(yùn)行機(jī)制上，都是不一樣的。所以有二元的表現(xiàn)。美國(guó)有二元結(jié)構(gòu)問題，日本也有二元結(jié)構(gòu)問題，值得重視的是二元結(jié)構(gòu)下的體制機(jī)制問題。比如改革開放前的工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，剪刀差是體制機(jī)制問題。改革開放后，工農(nóng)產(chǎn)品不平等交換，剪刀差問題得到了消除。但要素流動(dòng)中的體制機(jī)制問題仍然存在，比如前幾年農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，在某些崗位不能獲得同工同酬，就是體制問題。又比如，農(nóng)村土地征占用過程中，農(nóng)民利益流失、地方政府和用地企業(yè)獲利的現(xiàn)象也是體制機(jī)制問題，這種體制機(jī)制問題應(yīng)該引起足夠的重視。解決這種體制機(jī)制問題，根本的法是要按十七大精神，用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式予以解決。當(dāng)前，要努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及勞動(dòng)就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工農(nóng)平等發(fā)展。當(dāng)然，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾不是一天兩天能夠解決的，需要花大工夫，經(jīng)過長(zhǎng)期努力予以解決，要從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)入手，比如說先解決勞動(dòng)力的平等就業(yè)問題，進(jìn)而解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問題。從根本上講，化解城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，既需要按市場(chǎng)化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。這里邊有大量的制度安排，也有大量的政策導(dǎo)向，需要逐步的建立健全和完善。7改善思路城鄉(xiāng)接合部是一個(gè)極具中國(guó)特色的地域概念，它因中國(guó)特色的政治屬性——城鄉(xiāng)“二元”管理體制而存在，所涉及的問題遠(yuǎn)比一般的純城區(qū)或純農(nóng)區(qū)復(fù)雜得多。因此，以破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”為突破口，深入研究這一地區(qū)的“致病”根源，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的改革思路，探尋解決本地區(qū)社會(huì)問題的有效途徑，不僅有助于提升北京城市的現(xiàn)代化管理水平，而且對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化的地區(qū)也具有重要的借鑒作用。?城鄉(xiāng)接合部一個(gè)問題久治不愈的“痛感”地帶?（一）北京市城鄉(xiāng)接合部區(qū)位概念?北京的城鄉(xiāng)接合部有廣義和狹義之分：相對(duì)于東城、西城、崇文、宣武四個(gè)純城區(qū)而言，朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山四區(qū)為廣義的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)。但事實(shí)上，具有典型城鄉(xiāng)人口混居特征的地區(qū)是在街道事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管轄區(qū)界限不明的四環(huán)路附近的環(huán)狀地帶，即我們重點(diǎn)關(guān)注的狹義城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，它是一個(gè)隨著城市產(chǎn)業(yè)和住宅區(qū)不斷向近郊擴(kuò)散，從而使原來(lái)以農(nóng)村為主的市郊地帶較快演變?yōu)榧嬗谐青l(xiāng)特色的特殊空間。?（二）區(qū)域社會(huì)問題久治不愈，成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種矛盾沖突的交會(huì)地如果人們驅(qū)車沿四環(huán)路一帶的某些城鄉(xiāng)接合部地區(qū)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)與城市高樓大廈和鄉(xiāng)村田園風(fēng)光截然不同的景象：設(shè)施簡(jiǎn)陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮(zhèn)規(guī)劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風(fēng)天塵土飛揚(yáng)，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環(huán)境的惡化使地區(qū)社會(huì)治安環(huán)境“雪上加霜”：全市33個(gè)實(shí)行掛牌督戰(zhàn)的高發(fā)案地區(qū)幾乎全部集中在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區(qū)內(nèi)的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場(chǎng)所……難怪有記者用“城市爛邊”來(lái)形容城鄉(xiāng)交界的環(huán)形地帶。?作為城區(qū)向外擴(kuò)張的伴生物，城鄉(xiāng)接合部問題由來(lái)已久，大體要追溯到20世紀(jì)70年代中期，只不過當(dāng)時(shí)國(guó)家征用農(nóng)地?cái)?shù)量有限，問題發(fā)生的地域范圍和對(duì)社會(huì)的影響程度較小而已。改革開放后，北京城市建設(shè)速度日新月異，國(guó)家在城郊征地?cái)?shù)量成倍增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，朝、海、豐、石四區(qū)的耕地面積僅存1.28萬(wàn)公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬(wàn)公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落后經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的局面，使得“二元”社會(huì)管理體制根本無(wú)法應(yīng)對(duì)這一地區(qū)人口快速流動(dòng)引發(fā)的諸多社會(huì)問題。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉(xiāng)接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的“痛感”地帶。8

分析宿遷城鄉(xiāng)規(guī)劃的成與敗運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)分析敗如何解決

（一）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后，合理定位城市

為合理定位城市、準(zhǔn)確把握城市發(fā)展方向，加速推進(jìn)中心城市建設(shè)，宿遷市在2001年在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，將城市性質(zhì)和發(fā)展方向確定為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后：東隴海地區(qū)的中心城市之一，蘇北地區(qū)的新興中心城市，以輕型工業(yè)為主導(dǎo)，現(xiàn)代休閑旅游服務(wù)業(yè)為特色的生態(tài)型園林化濱湖城市。圍繞這一定位，確立城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后了宿遷市中心城區(qū)的建設(shè)目標(biāo)：建設(shè)具有歷史底蘊(yùn)、文化內(nèi)涵，集湖光秀色、運(yùn)河景觀、黃河新姿、人文景色、城建品位于一體的森林式、環(huán)保型、園林化、可持續(xù)發(fā)展的湖濱特色生態(tài)城市。2006年，宿遷市在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后了城市發(fā)展概念規(guī)劃、湖濱新城概念性規(guī)劃等方案的國(guó)際征集工作，通過廣泛征集，博采眾家之長(zhǎng)，引入國(guó)際一流的規(guī)劃理念，明確了將宿遷市建設(shè)成為濱水旅游城市、綠色生態(tài)城市、新興工商城市、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)城市的城市發(fā)展總體目標(biāo)和兩湖兩河水上城、酒都花鄉(xiāng)休閑城、藍(lán)天綠樹宜居城的城市形象定位。城市發(fā)展目標(biāo)和城市形象定位的確定，為城市的發(fā)展定下了基調(diào)、指明了方向。

（二）堅(jiān)持以規(guī)劃為先導(dǎo)，科學(xué)制定城市發(fā)展戰(zhàn)略

宿遷市在1996年建市之后，就明確了城市發(fā)展的模式為依托老城、建設(shè)新區(qū)，即：以原有老城區(qū)為基礎(chǔ)，將主要發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)放到建設(shè)市府新區(qū)和宿豫新區(qū)，構(gòu)建“一體兩翼”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。由于城市發(fā)展戰(zhàn)略制定的較為科學(xué)、合理、符合實(shí)際，對(duì)宿遷市的城市起步階段的發(fā)展起到了重要的推進(jìn)作用。隨著城市的發(fā)展，宿遷市在2006年根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整了城市發(fā)展戰(zhàn)略，重新確立了城市發(fā)展模式為分散組團(tuán)式：大力實(shí)施北擴(kuò)西進(jìn)、南拓東延、引湖納山戰(zhàn)略，全力推動(dòng)中心城區(qū)的六大片區(qū)綜合全面發(fā)展，形成開敞型、片區(qū)式城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。六大片區(qū)功能各異，特色鮮明，又互相促進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

宿遷市針對(duì)中心城市零基礎(chǔ)、零起點(diǎn)的實(shí)際，在城市規(guī)劃建設(shè)中堅(jiān)持“三高、三化、三精”的戰(zhàn)略，即規(guī)劃設(shè)計(jì)高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高品位；建設(shè)施工標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、工藝化；工程管理精細(xì)、精心、精品的城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)中心城市建設(shè)，使城市的規(guī)劃建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，中心城市建設(shè)從無(wú)到有、從小到大，城市基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，城市功能顯著提升，城市特色逐步顯現(xiàn)，人居環(huán)境得以改善，中心城區(qū)的集聚、輻射、帶動(dòng)功能明顯增強(qiáng)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用

一 強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)綜合規(guī)劃

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最重要的改變是更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。它不僅包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后，也包括鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，這意味著城鄉(xiāng)二元的體系被打破，城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)入一體化的新時(shí)代。

該法的頒布標(biāo)志著城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系不再停留在政府政策上，而是從法律意義上給予了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展思想的定位。

在具體內(nèi)容上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)管理的強(qiáng)化很大程度上反映在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局上。

城鄉(xiāng)空間布局對(duì)于城市規(guī)劃，是最核心的內(nèi)容。如何理解呢？以一座城市規(guī)劃為例。其規(guī)模比較大，周邊有山有水，城市只是中間的平原部分，山水及周邊土地不屬于城市范圍。按照舊的城市規(guī)劃法，城市規(guī)劃考慮的只是城市邊界內(nèi)的規(guī)劃范圍，城市之外的區(qū)域，即使是近鄰的區(qū)域也是規(guī)劃法覆蓋不到的，城市之外區(qū)域執(zhí)行的是國(guó)務(wù)院村鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃被人為分割成兩層，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施后，城與鄉(xiāng)的邊界范圍就模糊了。按照城市規(guī)劃法規(guī)定，大城市是指城市和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬(wàn)以上的城市。農(nóng)村人口不作為確定城市規(guī)模的指標(biāo)。例如一個(gè)市有500萬(wàn)人，城區(qū)人口只有50萬(wàn)，按舊法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言這樣的城市就是大城市了。兩部法律完全是不一樣的概念。城鄉(xiāng)規(guī)劃法取消了城市邊界的界定，也就取消了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的界限，以后將會(huì)有戶籍等相關(guān)適應(yīng)法規(guī)和配套政策陸續(xù)出臺(tái)。因此，這種影響將是根本性的。。

二 將人居環(huán)境建設(shè)作為目的之一

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》相比，另外一個(gè)最重要的變化是把人居環(huán)境建設(shè)提升到法律的高度。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條明確規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后：“為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。這不僅僅是增加了幾個(gè)字那么簡(jiǎn)單，而是將過去的實(shí)體空間規(guī)劃提升到以人為本的居住環(huán)境建設(shè)層面。

而且由此可以明確，改善人居環(huán)境已經(jīng)成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以確立。而且，還明確規(guī)定了一點(diǎn)，改善人居環(huán)境的工作是由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門來(lái)做，這是非常本質(zhì)的改變。也可以理解為人居環(huán)境建設(shè)已變成了政府的責(zé)任。

在具體要求上，城鄉(xiāng)規(guī)劃符改變了城市規(guī)劃法為規(guī)劃編制而規(guī)劃的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展融合在一起，這也為建設(shè)和諧人居環(huán)境提供了一個(gè)良好的契機(jī)。簡(jiǎn)單的說，以前的城市規(guī)劃法是擺在那里讓有關(guān)部門去執(zhí)行，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在內(nèi)容上是互動(dòng)的，城鄉(xiāng)規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的被動(dòng)局面將得到改變。城鄉(xiāng)規(guī)劃法遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，將自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，并提出了保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌等要求。

當(dāng)然，城市建設(shè)有一定的周期，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)人居環(huán)境的影響不會(huì)立竿見影，真正發(fā)生變化應(yīng)該是實(shí)施一段時(shí)間之后。

三 為城市未來(lái)的發(fā)展掃除了障礙，提供了更大的空間

原有的《城市規(guī)劃法》為新區(qū)開發(fā)和舊城改造專設(shè)了一章（見第三章），對(duì)新區(qū)開發(fā)作了專門的規(guī)定?；仡?strong>城鄉(xiāng)規(guī)劃編制相對(duì)滯后我國(guó)開發(fā)區(qū)的建設(shè)歷程，我認(rèn)為這也是起到積極作用的，在當(dāng)時(shí)需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為龍頭帶動(dòng)城市的發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心。但是，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)最大的失敗就是浪費(fèi)了土地?，F(xiàn)在土地是最寶貴的資源，18億畝生存底線已經(jīng)比較接近。

而新法取消了這一內(nèi)容，明確||地規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍之外，不得設(shè)立各類城市開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。顯然，取消此項(xiàng)有三大作用。首先，有助于城市規(guī)模的健康發(fā)展。新區(qū)開發(fā)與舊城改造結(jié)合得不好，也不能成為一種城市發(fā)展的主流模式。其次，這樣做有助于節(jié)約土地，對(duì)于增加城市的活力會(huì)有幫助。開發(fā)區(qū)占地多，生活設(shè)施不完善，缺乏活力。第三，有助于城市復(fù)合發(fā)展。

在城市性質(zhì)的界定上，新法做出了一個(gè)極有利于城市發(fā)展的決定。按照《城市規(guī)劃法》第19條規(guī)定，城市規(guī)劃編制時(shí)首先要對(duì)城市性質(zhì)進(jìn)行明確定位，繼而對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣化和交叉化，實(shí)際上產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來(lái)越難以明確定性，比如IBM作為計(jì)算機(jī)生產(chǎn)是屬于第二產(chǎn)業(yè)，而作為電子綜合服務(wù)的提供商則是第三產(chǎn)業(yè)范疇。在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，不對(duì)城市性質(zhì)作清晰的規(guī)定，這將對(duì)城市未來(lái)的發(fā)展預(yù)留了更大的彈性空間。

四 強(qiáng)化監(jiān)督職能，政府將對(duì)城市建設(shè)和房產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控將更有力

關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施內(nèi)容，原來(lái)在《城市規(guī)劃法》中只有11條，不到1頁(yè)篇幅，新法則設(shè)置了專門章節(jié)，包括18條內(nèi)容，占到2頁(yè)半篇幅，內(nèi)容非常充實(shí)。為什么增加了這么多內(nèi)容呢？以前的城市規(guī)劃法對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)土地要素控制不是很嚴(yán)，現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)各個(gè)程序，比如選址許可證、工程規(guī)劃許可證的程序都有了非常明確的要求，包括鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)建設(shè)的全過程都有具體的要求和規(guī)范，沒有空白點(diǎn)。此外，各個(gè)城市制定細(xì)則，沒有統(tǒng)一，現(xiàn)在也都有了明確|| 的標(biāo)準(zhǔn)。這樣將有助于政府主導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)模、方向、速度，調(diào)控城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。

由于以前不是特別清晰的監(jiān)督制度，原來(lái)的規(guī)劃與市場(chǎng)結(jié)合得很弱，導(dǎo)致城市規(guī)劃滯后于開發(fā)，現(xiàn)在提了很多具體的要求了，更加有法可依了，有助于城市以規(guī)劃為龍頭引領(lǐng)城市發(fā)展。這是一種巨大的進(jìn)步。